国际养老金制度改革为中国提供借鉴

养老金制度作为一种社会福利制度，对于促进社会和谐与稳定、减缓社会贫富差距拉大的矛盾有着重要意义。自其形成之初至今，虽经不断发展，仍不甚完美。随着欧美、日本等发达经济体逐步进入老龄化社会，养老负担加重，矛盾日渐显现，世界各国依据各自国情纷纷开展养老金制度的改革探索，以应对老龄化带来的诸多压力。

国际养老金制度的发展历史

从历史发展来看，养老金制度经历了自我保障、家庭保障和社会保障三个阶段。随着工业革命的发展，个人生活方式逐步社会化，社会保障逐渐替代家庭保障，社会养老金制度随之产生。

社会为劳动者提供的老年生活保障费用称之为养老金。社会化的养老金制度已经历经了百余年的改革和完善，形成了一个由国家、社会和个人多主体参与，财政、企业、个人多渠道筹资，公共管理、私人管理以及企业与个人决策的多元化管理体系。

1889年德国建立起世界上第一个公共养老金计划，标志着养老金制度的正式诞生，随后公共养老金制度在世界范围内迅速推广开来。到20世纪70年代，世界经济陷入滞胀，公共养老金制度负担加重，难以支撑，私人养老金制度逐渐兴起。在随后的制度发展中，公共养老金制度和私人养老金制度就政府主导还是市场主导的问题一直未达成共识。直到20世纪末期，由公共养老金和私人养老金组成的多样化模式开始占据主流地位，该模式强调个人和集体在养老金制度中的共同责任。伴随着全球老龄化程度的逐渐加深，多层次制度体系已经成为一种发展趋势，世界各国根据自身的经济、社会、人口情况，正在进行相应的制度改革。

国际养老金制度的改革趋势

（一）由政府、企业和职工共同分担的多支柱养老金体系是制度改革的一般特征

养老金制度形成至今经历了由国家完全负担到社会共同承担的体系转变。单一的养老金支柱已无法应付老龄化带来的各种冲击，最好的办法是养老金供给多元化，实施由政府、企业和职工三方责任共担、相互补充的多支柱模式，此模式可以化解国家财政支付的压力，也可以更好地分散长寿风险。

1994年，作为养老金制度改革的引领者，世界银行在发布的《防止老龄危机——保护老年人与促进增长的政策》中首次提出建立养老保险“三支柱”体系的建议。第一支柱为政府财政支付的养老保险金；第二支柱为企业及个人缴费的强制性民营支柱；第三支柱为个人通过商业投资和理财而建立的自愿性参加支柱。随后，世界银行在2005年发布的《21世纪的老年收入保障——养老金制度改革国际比较》中又进一步提出养老金体系“五支柱”的制度构想，添加了零支柱社会救助和第四支柱家庭存款等家庭计划。从三支柱扩展到五支柱，突出了财政支持对于弱势老年群体的养老保障作用，同时也可以最大限度地分散长寿风险。

例如美国养老保障系统可分为多个层次：第一是国家主导的基本养老保险制度；第二是企业主导的企业补充养老保险制度；第三是个人退休账户系统(IRA)；第四是其他各种养老资产。其中，养老保障的核心部分是三大支柱：一是国家建立的强制性老年、遗属和残疾保险制度，这是退休收入的基本保障；二是指企业主导的企业补充养老保险，包括收益确定型计划（DB）、缴费确定型计划（DC）、收益确定型计划和缴费确定型混合计划；三是指家庭或个人购买的以个人退休账户为主的商业养老保险产品，包括个人退休账户、401k和457计划、罗斯个人退休账户。

（二） 充足性与可持续性是制度改革的根本原因

世界银行在2005年提出了养老金改革的四大目标，分别是充足性、可负担性、可持续性和稳健性。其中，充足性是指养老金制度应该为老年人提供充足的收入保障，包括为防止贫困的绝对收入保障和为保持一定生活水平的相对收入保障；可负担性是指养老金缴费需保持在合理范围内；可持续性是指养老金计划在财务上能长期保持平衡；稳健性是指养老金计划能够应对经济、人口、政治等外部风险冲击。

充足性和可持续性是近几年制度改革的主要推手，西欧、北欧以及很多新兴市场都是如此。欧洲委员会发布的《可持续性报告》指出，在老龄化带来的五项福利财政支出中，公共养老金是主要财务成本。欧洲的13个福利国家中，公共养老金支出从1980年平均占GDP 4.4%上升到2010年的6.8%。希腊近年来的债务危机也与公共养老金支付过高有密切联系。过度慷慨的福利保障使得国家财政不堪重负，人口老龄化的加剧提高了福利成本，使得养老金财富总值超出支付能力，陷入债务危机。2010年5月，国际货币基金组织和欧元区在经过了半年的谈判后终于决定援助希腊，同时也提出了三大条件，其中之一就是削减福利、实施养老金制度改革。

（三） 大力发展私人养老保险是制度改革的总体趋势

为了提高养老金体系的可持续性和效率，发挥多支柱养老金制度结构性作用，近年来，各国大力发展私人养老保险，主要体现在四方面。一是私人养老金资产占GDP比重不断提升。美国2015年养老金三支柱积累的资产总量为25.4万亿美元，高达当年GDP的152%，其中作为私人养老金的二三支柱占资产总量的89%。二是私人养老金对退休人员的收入贡献不断提高。美国退休人员的养老金总毛替代率是67.8%，二三支柱的毛替代率为33.6%。三是私人养老保险覆盖的人群比重不断扩大。2013年，德国的社会保险缴费人员中有71.3%拥有私人养老计划。四是年金保险对寿险业保费收入的贡献不断提高。20世纪70年代以前，美国传统寿险业务收入增速通常高于年金和健康险业务，但后期在人口老龄化和政府出台的税收优惠政策的推动下，年金保险业务收入增速超越健康险和传统寿险，成为寿险公司最大业务收入来源。

（四）实现公平性是制度改革的最大目标

养老金制度的公平性通常以制度覆盖面来衡量，看是否能够保障全体国民在养老保障服务上可以获得平等的权利。各国养老金体制不同，但第一支柱养老金均来源于强制性社保纳税 （如美国）、缴费（如英国）。因此第一支柱养老金主要解决公平问题，是各国政府为防范老年贫困而作出的制度性安排，具有法律强制性，体现了政府责任。而世界银行的养老金体系框架从三支柱扩展到五支柱，设计的初衷也是考虑到弱势老年群体的养老保障公平性问题。

近些年，不少国家和地区均面临着提升养老金制度的公平性的改革压力。例如，智利自20世纪80年代私有化改革以来，国内的贫困状况虽然有所缓解，但不公平状况却十分严重。2008年，智利不得不进行养老金制度的再改革，针对制度覆盖面有限、老年收入保障不充足的问题，建立了新的团结支柱作为对个人账户养老金制度的补充，并实施强制自雇者加入养老金体系等措施。在此前的养老金体系运行中，男性与女性不公平待遇的问题一直备受争议，此次智利养老金制度改革为促进两性公平也采取了种种措施，例如专为母亲提供津贴补助、遗属残障保险的差别费率等。

实现养老金制度的公平性，提高覆盖率，必须建立政府主导的公共养老金和市场主导的私人养老金相结合的多元化养老金体系模式，平衡公平性、可持续性与充足性之间的关系，实现最大收益。

国际养老金制度改革近期热点

目前养老金制度仍在不断发展，各国针对自身养老金制度显现出的弊端进行了更多的尝试。例如英国在2012年已经将自动注册制引入到养老金制度中，以增加私人养老金的参与率，提高退休储蓄的充足率。挪威在2011年的养老金改革中加入了弹性退休制度，退休年龄为67 岁，但劳动者可以在62 -75 岁之间选择退休，使得制度更具有灵活性和激励性。我国于今年刚实施的社保费用统一由双部门征收转为税务部门全责征收的措施，不仅提高了基本养老保险资金征缴力度和效率，同时也提高了养老金制度的可持续性。

国际养老金制度改革对我国的启示

国际养老金制度的发展及各国的探索改革成果对我国的养老金制度发展具有重要的借鉴和警示意义。

目前，我国“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的养老保障体系制度是在借鉴了世界各国宝贵经验的基础上，结合中国实际国情及改革经验，总结出的具有中国特色的养老保障制度。“多层次”养老保障制度包括：政府强制主导的基础养老保险、企业（职业）年金、商业养老保险等。

多年来，基本养老保险承担了我国主要养老保障责任，使得国家财政可持续性压力不断加大。第三支柱发展规模较小，养老保险体系结构不平衡。针对目前出现的问题，我国应加强基础养老保险基金的投资与管理，尽快在全国范围内推行税优等一系列政策，以激励第三支柱的发展，从而进一步完善养老保障体系建设，共同推动养老金制度改革，提升全民养老保障水平